本报告基于宏观政策“三策合一”理论，以国家统计局、财政部和中国人民银行等部门的数据为基础性数据，测算了潜在增速、潜在增速合理水平、经济结构指数、政策力度指数、政策空间指数等宏观政策“三策合一”指数（详见宏观政策“三策合一”数据库：www.mpt-index.cn），据此研判宏观经济形势与主要矛盾、评价宏观政策操作、提出宏观政策建议。
一、宏观经济总体运行情况
面对更加复杂多变的外部环境，2026年上半年我国GDP增速为4.7%，经济运行在合理区间。上半年实际经济增速与潜在增速基本持平，延续了近两年产出缺口持续收窄的良好态势。我国经济增速在全球主要经济体中继续保持较高水平和良好态势。根据IMF 7月份预测数据，2026年全球经济增速预计为3.0%，比2025年下降0.5个百分点。其中，发达经济体的平均增速将从2025年的1.9%降至2026年的1.7%，新兴经济体的平均增速将从2025年的4.5%降至2026年的3.8%。值得注意的是，IMF 7月份预测数据与4月份预测数据相比，将全球经济增速预测值下调了0.1个百分点，但是将我国经济增速预测值上调了0.2个百分点，我国经济发展韧性持续彰显。
上半年，我国宏观经济运行呈现多个亮点。一是工业企业盈利状况明显改善。1—5月，规模以上工业企业利润同比增长18.8%，比2025年全年高出18.2个百分点。二是物价水平持续温和上涨，与“物价合理回升”目标相契合。1—6月平均，CPI比2025年同期上涨1.0%。三是投资结构进一步优化。上半年，高技术产业投资同比增长4.6%，其中航空、航天器及设备制造业，计算机及办公设备制造业，信息服务业投资同比分别增长23.3%、8.1%、15.5%。四是出口快速增长，贸易结构进一步优化。上半年，货物贸易出口累计同比增长13.4%，比2025年全年高出7.3个百分点。其中，机电产品出口同比增长20.1%，占出口总值的63.5%，较去年同期提升3.5个百分点，高技术产品出口同比增长39%。
二、宏观经济主要矛盾
从短期看，我国宏观经济主要矛盾表现为总需求小于总供给，即供强需弱矛盾。一方面，供给侧韧性较强。上半年，全国规模以上工业增加值同比增长5.4%。其中，装备制造业增加值同比增长9.3%，高技术制造业增加值增长13.3%，分别快于全部规模以上工业增加值3.9个和7.9个百分点。此外，上半年制造业PMI均值为49.9%，比2025年全年提高0.3个百分点。另一方面，需求侧尤其是居民消费有待增强。上半年，社会消费品零售总额同比增长1.3%。
可以从如下几方面发力，积极应对供强需弱的矛盾。一是提升地方政府考核机制对消费的重视程度。“十五五”规划纲要提出要“优化高质量发展综合绩效考核”。提升消费在地方政府考核机制中的重要性，有助于扩大居民消费。二是提升外需对内需的带动作用。过去二十多年，中国经济增长模式为“出口导向-投资驱动”模式，传导链条是“出口增长—制造业扩产—就业与收入提升—消费与投资增长”。当前良好出口增长态势未能有效带动内需。究其原因，出口结构从劳动密集型向技术密集型升级，导致出口对就业和工资的带动效应减弱。此外，外贸企业利润更多用于海外布局、设备进口和研发投入，转化为国内投资的比例下降。通过提升外需对内需的带动作用，有助于缓解供强需弱矛盾。三是提升新动能对内需的带动作用。以AI、高端制造为代表的新动能虽快速崛起，但其体量尚不足以填补旧动能收缩留下的“缺口”。而且，新动能目前主要聚焦于生产端，其产业链有待延长、就业吸纳能力有待提升。积极畅通“新产能投产—就业扩容—收入提升—消费回暖”良性传导链条，有助于更好地应对供强需弱矛盾。
从长期看，我国宏观经济主要矛盾表现为总供给低于最优水平，使得潜在增速低于其合理水平。根据宏观政策“三策合一”理论，要想更加全面地判断宏观经济运行状况，除了分析实际增速与潜在增速的相对高低，还要分析潜在增速与潜在增速合理水平的相对高低。其中，潜在增速合理水平是最优宏观经济结构下的潜在增速水平，是一个经济体理想的经济增速。上半年，我国潜在增速合理水平约为5.5%，可见潜在增速仍有一定提升空间。究其原因，宏观经济结构失衡以及与之相伴的“结构黏性”导致总供给低于最优水平，最终表现为潜在增速难以达到其合理水平。面对这一局面，单凭短期稳定政策难以从根本上解决问题，亟须将稳定政策、增长政策与结构政策纳入统一框架，推动“三策合一”，助力实现最优经济结构下的短期经济平稳运行与长期经济稳定增长。具体而言，应着力把握两个关键点：一是积极运用结构政策，着力优化宏观经济结构，为提升潜在增速拓展空间；二是稳步推进国家“十五五”规划纲要中关于产业升级与科技创新等重大任务部署，积极稳妥促进经济平稳增长。
三、宏观政策评价
本报告基于宏观政策“三策合一”理论及指数，对稳定政策、增长政策和结构政策等三大类宏观政策进行全面评价。
（一）稳定政策
1.政策力度指数
2026年上半年货币政策力度指数为47.2。虽然上半年中国人民银行没有进行全面降准降息操作，但仍然采取了多方面积极措施促进经济稳定增长。一是综合运用逆回购、中期借贷便利、买卖国债等多种货币政策工具，保持流动性充裕。二是在公开市场操作中增加隔夜逆回购操作品种，进一步丰富了工具箱。三是下调结构性货币政策工具利率0.25个百分点，降低融资中间费用。四是增加科技创新和技术改造再贷款以及支农支小再贷款额度，单设1万亿元民营企业再贷款，激励引导金融机构加大相关领域信贷投放。在上述举措作用下，6月末M2同比增长8.0%，社会融资规模存量同比增长7.4%，均继续高于GDP增速；6月新发放企业贷款加权平均利率约为3.0%，比2025年同期低约20个基点，金融体系对实体经济支持稳固。
2026年上半年财政政策力度指数为53.3。2026年一季度，全国一般公共预算支出同比增长2.6%，支出规模为年初预算的24.9%，进度为近5年最快。进入二季度以来，财政支出增速有待提升，1—5月全国一般公共预算支出同比增长0.8%。分中央和地方看，1—5月中央一般公共预算本级支出同比增长6.5%，比一季度提高1.6个百分点；地方一般公共预算支出同比下降0.1%，比一季度下降2.4个百分点。为了落实中央政治局会议所部署的“精准有效实施更加积极的财政政策”，需适当加快财政支出增速尤其着力提升地方财政支出增速。
根据宏观政策“三策合一”理论，货币政策和财政政策还需进一步适当加大力度。虽然上半年我国经济实际增速已经基本回归到潜在增速附近，但受外部不确定性等多重因素的影响，过去几年我国经济实际增速低于潜在增速，在此情况下产出缺口不能仅以零值附近作为目标，而是要在一段时间内保持产出缺口为正才能更有效地扭转有效需求不足的局面，从而破解供强需弱矛盾。为了实现这一目标，需要货币政策和财政政策进一步适当加大力度，确保“更加积极有为的宏观政策”精准落地。
2.政策空间指数
2026年二季度末货币政策空间指数为32.0，与一季度末持平。二季度，中国人民银行没有采取全面降准降息操作，金融机构加权平均存款准备金率维持在6.2%左右，7天逆回购利率维持在1.4%。此外，1年期和5年期以上贷款市场报价利率（LPR）分别维持在3.0%和3.5%。中国人民银行通过下调结构性货币政策工具利率，持续释放LPR改革效能，为货币政策留出了宝贵空间。从国际范围来看，我国货币政策仍具有一定政策空间，大型银行存款准备金率仍处于国际较高水平，7天逆回购利率明显高于零利率下限。这为继续实施适度宽松的货币政策提供了可行条件。
2026年二季度末财政政策空间指数为41.0，比一季度末略微下降0.2，是采取“更加积极的财政政策”的合理结果。2025年以来，为应对国内外复杂经济形势，中央将“积极的财政政策”调整为“更加积极的财政政策”。伴随着“更加积极的财政政策”的落地，政府债务率有所提高，财政政策空间随之收窄。不过，与发达经济体相比，中国的财政政策空间依然较为充裕。这不仅是因为中国的政府债务率明显低于美国和日本等发达国家，而且是因为中国经济具有较为强劲的发展潜力，能够在经济增长过程中“稀释”债务，从而重新释放财政政策空间。
根据宏观政策“三策合一”理论，应该秉持系统观念和跨周期视角看待宏观政策空间的变化。政策调控的根本目标是促进经济实现平稳增长，因此应该在政策力度、政策空间与调控效果之间取得最佳平衡。面对国内外复杂的经济形势，如果为了预留空间而收紧政策力度，那么宏观政策就无法达到预期效果。加大政策力度虽然在短期内会导致政策空间收窄，但是会推动经济增长态势不断向好，并在长期中重新赢得更充裕的政策空间。
（二）增长政策
增长政策有助于激发经济增长内生动力，从而更好地实现高质量发展。目前阶段，增长政策主要通过建设现代化产业体系和增强创新能力两个抓手，助力经济高质量发展。
一方面，增长政策为加快构建现代化产业体系提供了核心动力。“十五五”规划纲要进一步强调“现代化产业体系完整性、先进性、安全性加快提升”。2026年以来，增长政策通过优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、促进服务业优质高效发展、构建现代化基础设施体系等举措，推动现代化产业体系建设延续“十四五”期间良好发展态势，进一步巩固壮大实体经济根基。
另一方面，增长政策为深入实施创新驱动发展战略、加快实现高水平科技自立自强提供了根本支撑。从创新投入端看，我国研发投入持续增长，研发强度持续提升。“十四五”时期，我国研发经费投入强度从2.36%提升至2.80%，超过OECD成员国平均水平。从创新产出端看，我国从技术追随者转变为全球创新的重要贡献者。我国在量子科技、材料科学、物质科学、生物科学、空间科学、人工智能等基础前沿方向产出一批重大原创成果，部分领域实现了从“跟跑”“并跑”向“领跑”的历史性跨越。
（三）结构政策
结构政策的重要目标是优化总需求结构、供给结构、产业结构、收入分配结构等多种经济结构，并打破经济结构失衡可能引发的“结构黏性”，促使经济结构向最优结构靠拢。针对当前我国经济面临的供强需弱矛盾，中央持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量，加紧培育壮大新动能。伴随着供给侧结构性改革等举措的持续发力，我国经济结构不断优化。2025年经济结构指数为51.5，连续四年下降，充分反映出经济结构持续优化的良好态势。“十五五”规划纲要强调“完善宏观调控目标体系，统筹短期目标和中长期目标、总量平衡和结构调整”，进一步提升了优化经济结构在宏观经济治理目标体系中的重要性，为结构政策提供了更广阔的发力空间。
四、宏观政策建议
下半年，要继续按照中央经济工作会议和中央政治局会议的要求，着力应对宏观经济主要矛盾。从总体逻辑来看，为应对短期主要矛盾，需加大逆周期调节力度以提振内需；为应对长期主要矛盾，需持续培育新质生产力并优化宏观经济结构。从具体任务来看，需准确使用稳定政策、增长政策、结构政策三大类政策，从供需两侧精准发力。
第一，积极使用结构政策打破“结构黏性”。当前收入分配结构、总需求结构、总供给结构等多重宏观经济结构偏离最优状态，再加上不同种类的结构失衡之间相互嵌套、相互掣肘，形成“结构黏性”，使得各类宏观经济结构难以自动恢复到最优状态。结构政策应在如下几个方面重点发力以打破“结构黏性”，为提升潜在增速营造良好环境。一是优化投资结构，提升生产性投资与民间投资占比。二是优化债务结构，降低企业偿债压力。三是优化收入分配结构，增加中低收入群体的收入。
第二，积极使用增长政策推动潜在增速向合理水平靠拢。现阶段，我国潜在增速低于其合理水平0.7个百分点左右。增长政策应通过促进技术创新、人力资本积累、加快培育新质生产力等有效举措，使潜在增速逐步接近其合理水平。需要注意两点。一是增长政策在发展新质生产力的过程中，各地不宜一哄而上，而应按照“十五五”规划纲要的部署“因地制宜发展新质生产力”。二是增长政策在坚守长期政策定位的同时应兼顾短期影响，采取就业友好型产业政策着力稳定扩大就业，积极防范人工智能技术和设备的使用可能带来的就业压力。
第三，积极使用稳定政策扩大内需，推动总需求向总供给靠拢。货币政策在进一步疏通传导机制的基础上，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，为企业投资和居民消费提供更加可得、更加廉价的信贷资金。财政政策需进一步加快支出进度，尤其加快地方财政支出进度。同时，要积极落实“十五五”规划纲要部署的“优化财政支出结构，合理提高公共服务支出占财政支出比重”，为提振居民消费打下更坚实的基础。在结构政策和增长政策的积极配合之下，货币政策和财政政策的传导效率将明显提升，从而有效带动居民消费和企业投资的增长。
第四，推动稳定政策、增长政策与结构政策协同发力，在更高水平上实现供需动态平衡。稳定政策应锚定总需求，通过逆周期调节平抑短期波动，着力扩大内需。增长政策应锚定总供给，通过提升全要素生产率为长期增长提供持续动力。结构政策应锚定宏观经济结构，通过优化各类宏观经济结构，促使总供给与总需求在更高水平上实现动态均衡。为了确保三大类政策能够真正形成合力，还需要深层次改革的配合。统计制度和地方政府激励机制等方面的改革尤为关键。通过将考核导向积极转向“重消费、重民生”，能够推动稳定政策将主要精力用于提振总需求，并推动增长政策和结构政策将主要精力用于与居民需求相匹配的有效供给，在更高水平上实现供需动态平衡。
第五，推动形成经济增长与预期改善相互强化的正向循环。近年来，受经济增速下行影响，社会预期转弱。为了提升宏观经济治理效能以改善社会预期，“十五五”规划纲要明确要求“健全预期管理机制，将预期管理纳入宏观经济治理全过程”。宏观经济治理通过着力提升潜在增速，可以从根本上扭转社会预期偏弱的局面。具体而言，经济运行态势的改善能够增强经营主体信心，良好的预期管理则能够进一步巩固经济向好态势，两者相互促进、相互强化，推动形成经济增长与预期改善之间的正向循环。
作者信息：
陈彦斌，中国社会科学院工业经济研究所所长；陈小亮，中国社会科学院经济研究所编审、中国社会科学院大学经济学院教授。
在本次指标构建与测算以及报告写作过程中，郭豫媚、郭俊杰、明雷、谭涵予、吴韬、张峻铭、李晴、李舒驰等人做了大量工作，在此表示感谢。
本次研究报告是中国社会科学院重大创新项目“提升宏观经济治理效能研究”（项目编号：2026YZD007）的阶段性成果。